Author name:
سعدي فــــري شنيخر جبر
Supervisor name:
صلاح نوري خلف
Abstract:
يرمي البحث الى تسليط الضوء على الفساد بشقيه ( الاداري والمالي ) واسبابه ومساهمة الاجهزة الرقابية ( ديوان الرقابة المالية ، هيئة النزاهة ،مكاتب المفتشين العموميين ) في مكافحة الفساد واقتراح مجالات التنسيق بينهما لتلافي حالات الازدواجية في اعمال الرقابة . وتمثلت مشكلة البحث بعدم وضوح وسائل التنسيق بين الاجهزة الرقابية الثلاثة وعدم التحديد الواضح والدقيق لاساليب التنسيق بين الاجهزة الرقابية الثلاثة في قوانين كل من هيئة النزاهة ومكاتب المفتشين العموميين .تناول البحث المشكلة والفرضية عن طريق اربعة فصول ، تناول الفصل الاول منهجية البحث ودراسات سابقة ،وموقع الدراسة الحالية من الدراسات السابقة التي حصل عليها الباحث ، وتناول الفصل الثاني تعدد الاجهزة الرقابية ودورها في الكشف والحد من ظاهرة الفساد ، اذ تناول المبحث الاول مفهوم وانواع واهداف الرقابة المالية والرقابة الادارية والرقابة القضائية فضلاعن الفساد الاداري والمالي في الاجهزة الحكومية من خلال مفهوم الفساد وانواعه وخصائصه واسباب الفساد ومظاهره ومؤشراته واثاره وكذلك متطلبات التنسيق للاجهزة الرقابية في الكشف والحد من ظاهرة الفساد .اما الفصل الثالث فتناول نتائج الدراسة التحليلية لتشريعات الاجهزة الرقابية وحالات التنسيق واستمارة الاستبانة وهو يمثل الجانب العملي من البحث ، وباسلوبين من التحليل ، اولهما دراسة حالات واقعية نتيجة التنسيق بين ديوان الرقابة المالية والمفتشين العموميين وهو برنامج التدقيق المتقاطع الذي كشف عن مخالفات استلام الموظف الحكومي اكثر من راتب من جهتين حكوميتين ، اذا بلغ عدد المخالفات بحدود (11300) الف حالة مخالفة ولغاية اصدار التقرير العاشر ، وعلى المفتشين العموميين استرداد المبالغ المصروفة بصورة غير قانونية فضلا عن الاجراءات الاخرى ، وحالة بيع دور وزارة النقل الى منتسبيهوامراافقها من مخالفات قانونية تصنف ضمن حالات الفساد ، التي اظهرت نتائج عن التنسيق بين ديوان الرقابة المالية وهيئة النزاهة .1 - الاسلوب الثاني من الجانب العملي هو استمارة الاستبانة وكانت الفئات المستهدفه عينة من مراقبي الحسابات في ديوان الرقابة المالية وهيئة النزاهة ومكاتب المفتشين العموميين وعينة من مدراء الحسابات ومدراء التدقيق وعدد من الاكاديميين ، بهدف تحديد افضل اساليب التنسيق والتعاون بين الاجهزة الرقابية الثلاثة باعتبار ان هذه الفئات تمارس او تخضع لاعمال الرقابة والتدقيق التي تجريها هذه الاجهزة الرقابية ، وتناول الفصل الخامس الاستنتاجات والتوصيات وكانت ابرز الاستنتاجات هي : - ان مكافحة الفساد لاتقتصر على جهة رقابية واحدة ، بل يتم من خلال تظافر جهود اجهزة رقابية عدة ، وهذا ماتبناه التشريع العراقي اذ انشا هيئة النزاهة ومكاتب المفتشين العموميين فضلا عن ديوان الرقابة المالية .2 - تنفذ اعمال الرقابة والتدقيق من قبل ديوان الرقابة المالية والمفتشين العموميين على الادارات الحكومية ومؤسسات القطاع العام والجهات غير المرتبطة بوزارة ، اما هيئة النزاهة فتتولى التحقيق القضائي في قضايا الفساد التي تكتشفها عن طريق موظفيها او عن طريق الشكاوى التي تردها او المحالة من ديوان الرقابة المالية والمفتشين العموميين .3 - توصف اعمال الاجهزة الرقابية الثلاثة ( ديوان الرقابة المالية ، هيئة النزاهة ، المفتشين العموميين ) بالرقابة المالية والرقابة الادارية والرقابة القضائية على التوالي ، وتشترك هذه الانواع من الرقابة في هدف مكافحة الفساد .4 - ان اسباب الفساد متعددة ومتشابكة تنعكس في السلوك غير القويم واساءة استعمال الوظيفة العامة لمكاسب خاصة ، وتعود هذه الاسباب الى ( اسباب ثقافية ، ادارية ، تشريعية ...الخ ) ، كما ان للفساد اشكال متعددة مثل الفساد السياسي ،الفساد الاقتصادي ،الفساد الاداري ،الفساد المؤسسي والفساد الثقافي .5 - قصور في امر سلطة الائتلاف المؤقته ( المنحلة ) رقم (57) لسنة 2004 في التحديد الواضح لاساليب التنسيق مع ديوان الرقابة المالية في مجال مكافحة الفساد .6 - اظهرت نتائج الدراسة التحليلية للحالات العملية لبرنامج التدقيق المتقاطع وبيع الدور السكنية في وزارة النقل اهمية التنسيق بين الاجهزة الرقابية الثلاثة في مكافحة الفساد ، وهو يثبت الفرضية الاولى للبحث .7 - اجمعت اجابات عينة البحث المستهدفة عن ضرورة التنسيق بين الاجهزة الرقابية في مجال التخطيط للعمل الرقابي والتدقيقي .8 - قصور في ادراك اهمية التنسيق بين ديوان الرقابة المالية وبعض المفتشين العموميين الذي انعكس على بطء اجراءات التحقيق الاداري للمخالفات المشخصة من قبل ديوان الرقابة المالية .9 - تفعيل دور المجلس الاعلى لمكافحة الفساد في توجيه المفتشين العموميين والاهتمام في اجراءات التنسيق مع ديوان الرقابة المالية وانجاز الاجراءات التحقيقية بشان المخالفات المالية وقد توصل الباحث الى مجموعة من التوصيات ابرزها ماياتي : - 1 - اعادة النظر بالتشريعات الخاصة بالاجهزة الرقابية الثلاثة والاشارة فيها بشكل محدد لاساليب التنسيق بينهما ، والغاء بعض اجراءات التدقيق في امر سلطة الائتلاف المؤقتة ( المنحلة ) رقم ( 57) في الجوانب الاتية : - ا - تلافي الازدواجية والتكرار مع اعمال ديوان الرقابة المالية وكذلك سلطة التحقيق الممنوحة الى كل من ديوان الرقابة المالية وهيئة النزاهة . ب - ازالة التجاوز الحاصل على امر تاسيس مكاتب المفتشين العموميين رقم (57) لسنة 2004 بانشاء مكاتب للمفتشين العموميين في بعض الجهات غير المرتبطة بوزارة عن طريق تعديل امر الانشاء باضافة الجهات التي يرغب انشاء المكاتب فيها. 2 - قيام المجلس الاعلى لمكافحة الفساد ، بوضع سياسات التنسيق بين الاجهزة الرقابية الثلاثة موضع التطبيق في مجال ( التخطيط المشترك ، وتحديد حالات الفساد التي تستوجب تشكيل فرق عمل يرمي البحث الى تسليط الضوء على الفساد بشقيه ( الاداري والمالي ) واسبابه ومساهمة الاجهزة الرقابية ( ديوان الرقابة المالية ، هيئة النزاهة ،مكاتب المفتشين العموميين ) في مكافحة الفساد واقتراح مجالات التنسيق بينهما لتلافي حالات الازدواجية في اعمال الرقابة . وتمثلت مشكلة البحث بعدم وضوح وسائل التنسيق بين الاجهزة الرقابية الثلاثة وعدم التحديد الواضح والدقيق لاساليب التنسيق بين الاجهزة الرقابية الثلاثة في قوانين كل من هيئة النزاهة ومكاتب المفتشين العموميين .تناول البحث المشكلة والفرضية عن طريق اربعة فصول ، تناول الفصل الاول منهجية البحث ودراسات سابقة ،وموقع الدراسة الحالية من الدراسات السابقة التي حصل عليها الباحث ، وتناول الفصل الثاني تعدد الاجهزة الرقابية ودورها في الكشف والحد من ظاهرة الفساد ، اذ تناول المبحث الاول مفهوم وانواع واهداف الرقابة المالية والرقابة الادارية والرقابة القضائية فضلاعن الفساد الاداري والمالي في الاجهزة الحكومية من خلال مفهوم الفساد وانواعه وخصائصه واسباب الفساد ومظاهره ومؤشراته واثاره وكذلك متطلبات التنسيق للاجهزة الرقابية في الكشف والحد من ظاهرة الفساد .اما الفصل الثالث فتناول نتائج الدراسة التحليلية لتشريعات الاجهزة الرقابية وحالات التنسيق واستمارة الاستبانة وهو يمثل الجانب العملي من البحث ، وباسلوبين من التحليل ، اولهما دراسة حالات واقعية نتيجة التنسيق بين ديوان الرقابة المالية والمفتشين العموميين وهو برنامج التدقيق المتقاطع الذي كشف عن مخالفات استلام الموظف الحكومي اكثر من راتب من جهتين حكوميتين ، اذا بلغ عدد المخالفات بحدود (11300) الف حالة مخالفة ولغاية اصدار التقرير العاشر ، وعلى المفتشين العموميين استرداد المبالغ المصروفة بصورة غير قانونية فضلا عن الاجراءات الاخرى ، وحالة بيع دور وزارة النقل الى منتسبيهوامراافقها من مخالفات قانونية تصنف ضمن حالات الفساد ، التي اظهرت نتائج عن التنسيق بين ديوان الرقابة المالية وهيئة النزاهة .1 - الاسلوب الثاني من الجانب العملي هو استمارة الاستبانة وكانت الفئات المستهدفه عينة من مراقبي الحسابات في ديوان الرقابة المالية وهيئة النزاهة ومكاتب المفتشين العموميين وعينة من مدراء الحسابات ومدراء التدقيق وعدد من الاكاديميين ، بهدف تحديد افضل اساليب التنسيق والتعاون بين الاجهزة الرقابية الثلاثة باعتبار ان هذه الفئات تمارس او تخضع لاعمال الرقابة والتدقيق التي تجريها هذه الاجهزة الرقابية ، وتناول الفصل الخامس الاستنتاجات والتوصيات وكانت ابرز الاستنتاجات هي : - ان مكافحة الفساد لاتقتصر على جهة رقابية واحدة ، بل يتم من خلال تظافر جهود اجهزة رقابية عدة ، وهذا ماتبناه التشريع العراقي اذ انشا هيئة النزاهة ومكاتب المفتشين العموميين فضلا عن ديوان الرقابة المالية .2 - تنفذ اعمال الرقابة والتدقيق من قبل ديوان الرقابة المالية والمفتشين العموميين على الادارات الحكومية ومؤسسات القطاع العام والجهات غير المرتبطة بوزارة ، اما هيئة النزاهة فتتولى التحقيق القضائي في قضايا الفساد التي تكتشفها عن طريق موظفيها او عن طريق الشكاوى التي تردها او المحالة من ديوان الرقابة المالية والمفتشين العموميين .3 - توصف اعمال الاجهزة الرقابية الثلاثة ( ديوان الرقابة المالية ، هيئة النزاهة ، المفتشين العموميين ) بالرقابة المالية والرقابة الادارية والرقابة القضائية على التوالي ، وتشترك هذه الانواع من الرقابة في هدف مكافحة الفساد .4 - ان اسباب الفساد متعددة ومتشابكة تنعكس في السلوك غير القويم واساءة استعمال الوظيفة العامة لمكاسب خاصة ، وتعود هذه الاسباب الى ( اسباب ثقافية ، ادارية ، تشريعية ...الخ ) ، كما ان للفساد اشكال متعددة مثل الفساد السياسي ،الفساد الاقتصادي ،الفساد الاداري ،الفساد المؤسسي والفساد الثقافي .5 - قصور في امر سلطة الائتلاف المؤقته ( المنحلة ) رقم (57) لسنة 2004 في التحديد الواضح لاساليب التنسيق مع ديوان الرقابة المالية في مجال مكافحة الفساد .6 - اظهرت نتائج الدراسة التحليلية للحالات العملية لبرنامج التدقيق المتقاطع وبيع الدور السكنية في وزارة النقل اهمية التنسيق بين الاجهزة الرقابية الثلاثة في مكافحة الفساد ، وهو يثبت الفرضية الاولى للبحث .7 - اجمعت اجابات عينة البحث المستهدفة عن ضرورة التنسيق بين الاجهزة الرقابية في مجال التخطيط للعمل الرقابي والتدقيقي .8 - قصور في ادراك اهمية التنسيق بين ديوان الرقابة المالية وبعض المفتشين العموميين الذي انعكس على بطء اجراءات التحقيق الاداري للمخالفات المشخصة من قبل ديوان الرقابة المالية .9 - تفعيل دور المجلس الاعلى لمكافحة الفساد في توجيه المفتشين العموميين والاهتمام في اجراءات التنسيق مع ديوان الرقابة المالية وانجاز الاجراءات التحقيقية بشان المخالفات المالية وقد توصل الباحث الى مجموعة من التوصيات ابرزها ماياتي : - 1 - اعادة النظر بالتشريعات الخاصة بالاجهزة الرقابية الثلاثة والاشارة فيها بشكل محدد لاساليب التنسيق بينهما ، والغاء بعض اجراءات التدقيق في امر سلطة الائتلاف المؤقتة ( المنحلة ) رقم ( 57) في الجوانب الاتية : - ا - تلافي الازدواجية والتكرار مع اعمال ديوان الرقابة المالية وكذلك سلطة التحقيق الممنوحة الى كل من ديوان الرقابة المالية وهيئة النزاهة . ب - ازالة التجاوز مشتركة ). 3 - قيام المجلس الاعلى لمكافحة الفساد بوضع معايير عمل محددة وواضحة يتم اتباعها من قبل مكاتب المفتشين العموميين للاجابة على ملاحظات واستفسارات الديوان . 4 - تحديد لقاءات دورية بين الاجهزة الرقابية الثلاثة لمراجعة اساليب التنسيق وتقييم نتائجهواالعمل على تصحيحها .5 - اقامة مؤتمر سنوي مشترك لتقديم بحوث تطبيقية لافضل اساليب التنسيق بين الاجهزة الرقابية والالتزام بتوصيات المؤتمر واصدار خطة عمل قادمة .6 - فتح دورات تدريبية حول اساليب التنسيق والتخطيط المشترك بين الاجهزة الرقابية في ضوء الاستراتيجية الوطنية لمكافحة الفساد .7 - اعداد وتنفيذ برنامج تدقيق لفرق عمل مشترك بين الاجهزة الرقابية ولبعض حالات الفساد المذكورة في الاستراتيجية الوطنية لمكافحة الفساد .8 - منح ديوان الرقابة المالية سلطة التحقيق الاداري في المخالفات المالية التي يكتشفها اذا مانسبت الى الوزير او المفتش العام ، بالاضافة الى قيام ديوان الرقابة المالية بالتحقيق الاداري بالمخالفات المالية المكتشفة من قبله التي تخص الدوائر التي لايوجد فيها مفتش عام او اذا تخلف المفتش العام عن اجراء التحقيق فيها او اشعار هيئة النزاهة لاجراء التحقيق من قبلها اذا كانت قضية الفساد تدخل ضمن اختصاصها القضائي . | The research is centered on administrative and financial corruption, the relevant causes, and the contribution by the controlling institutions to combat corruption (i.e. the Board of Supreme Audit, the Commission of Integrity, the Inspectorates - General), and provides suggestions as to how they coordinate their work to remedy certain cases relating to duplication of audit work. The problem subject matter of the research is connected with the state of in clarity in the means of coordination among the three controlling institutions, and lack of clearly rigor regulatory definition within the laws of both the Commission of Integrity and the Inspectorates General in terms of the methods of coordination to be followed by the three institutions. The research is divided into five chapters dedicated to discuss the problem and hypothesis, the first chapter studies the research methodology, some previously conducted studies, and position of the current study comparing with the previous studies obtained by the researcher. The second chapter deals with supreme audit institutions multiplicity and role in combating and mitigating the corruption phenomenon, where section one discusses the concept, types, and goals of financial control; section two and three study administrative control judicial control respectively. Chapter Three tackles administrative and financial corruption in governmental departments. This chapter consists of three sections in which concept, types, and characteristics of corruption, its causes, aspects, and impacts, and the requirements of coordination among the controlling institutions to reduce corruption are discussed. Chapter Four under the heading “results of the analytical study of the controlling institutions legislations; coordination cases and questionnaire” deals with the practical side of the research, where two methods of analysis are used, the first of which covers case studies captured from the cross audit program, which is an outcome of the coordination between BSA and the Inspectorates General. The Program detected a number of irregularities related to a number of state employees who receive more than one monthly salary from two different government departments. The program revealed about 11300 thousand irregularities in this respect. The Inspectors General now are required to retrieve all the illegally disbursed amounts and take the necessary legal procedures against the violators. Another case in point that reflects the fruits being gained from the coordination between the two institutions in fraud detection is the ministry of transportation’s houses, which were sold against the applicable laws and regulations. The second method of the practical side is a questionnaire targeting a population of auditors from the Board of Supreme Audit, the Commission of Integrity, the offices of inspectors general as well as a population of accounting managers, audit managers and a number of academics to find out the best methods of coordination among the three controlling institutions, since these groups are being audited by these institutions. Chapter Five studies conclusions and recommendations. Conclusions1. The fight against corruption is not limited to one controlling entity, but includes several controlling agencies, which work in concerted efforts. This was adopted by the Iraqi legislation, which gave rise to the establishment of the Iraqi Commission of Public Integrity and the offices of inspectors general as well as the Board of Supreme Audit.2. The control and audit work vested with the Board of Supreme Audit and the Offices of Inspectors general is carried out on government departments and public sector institutions, while the Commission of Integrity undertakes judicial inquiries in corruption cases either discovered by its staff or through complaints reported or referred from BSA and Inspectors General. 3. The works of the three supervisory entities, i.e the Board of Supreme Audit, The Commission of Integrity, the Inspectors General, are described as financial control, administrative control and judicial control respectively. These kinds of control share the same goal of fighting corruption.4. Corruption is attributed to many complicated and entangled cultural, administrative, and judicial reasons, which is manifested in misconduct and abuse of public service for personal gains. 5. Corruption is a multi facets phenomenon comprises political, economic, administrative, institutional, and cultural corruption. 6. The (dissolved) Coalition Provisional Authority order No. 57 of 2004 lacked clear identification in terms of anti - corruption coordination measures with BSA. 7. Outcomes of the analytical study on the cross audit program practical cases as well as the ministry of transportation’s houses selling reveal how important the coordination among the three institutions is in the fight against corruption, which proves the first hypothesis of the research. 8. The feedbacks of the targeted population altogether stated the importance of coordinating planning of the audit and control work among the three institutions. 9. Poor realization of the importance of coordination between the Board of Supreme Audit and some Inspectors General contributed to slower administrative investigative measures regarding the irregularities identified by the Board. 10. The role played by the Anti - Corruption Supreme Council in directing the inspectors general to pay due care to the coordination measures with BSA and fulfill the investigative procedures about the financial breaches. | RecommendationsThe researcher’s key recommendations are as follows : 1. Reconsider the laws applicable to the three controlling institutions by making specific references to the coordination methods among these institutions, and cancel some of the audit measures in the CPA’s order No. 57 to remedy any duplication of efforts with the BSA. 2. The Supreme Council on Anti - Corruption is required to put in place the coordination policies of the three institutions with regard to (joint planning and identify cases of corruption that need to form joint task forces). 3. The Supreme Council on Anti - Corruption is required to direct the inspectors general on the due diligence and timely fulfillment of the tasks vested with. 4. Pointing out regular meetings among the three controlling institutions to review the coordination methods and evaluate its results and rectify them. 5. Hold annual joint conference to introduce applied researches of the best coordination methods and comply with the conference’s recommendations as well as issuing the forthcoming work plan. 6. Prepare training courses on coordination methods of joint planning among the three institutions in light of the national strategy against corruption. 7. Prepare and perform an audit program for the joint work teams among the three controlling institutions concerning certain cases of corruption which have been indicated in the national strategy against corruption
